南江县位于四川北缘、米仓山南麓的秦巴连片贫困山区腹心地带，辖48个乡镇、522个村、2408个村民小组，幅员3383平方公里, 有耕地42.35万亩，总人口71.05万人，其中农业人口60.2万人，贫困人口15.4万人。2007年，南江县被列为四川省贫困村发展村级互助资金试点县，2010年被列为“全国互助资金试点县”、“全国互助资金监测县”。截止目前，我县实施村互助资金项目共75个村,共建扶贫互助联保小组1033个，吸纳入会农户7464户，占农户总数的72%，其中贫困户入户6415户，占入会农户的81%；农户共交纳入会费272万元，国家财政补助资金841万元，互助资金总额达1172万元，互助社平均总额达21万元。

一、南江县贫困村互助资金项目的实践与成效

实施村级互助资金项目五年来，我县通过优化服务，宣传发动，完善制度，严格监管等措施，扶贫互助社发展到75个，累计发放借款5205笔1462万元，共扶持农户3662户，其中，特困户借款1021万元，贫困户2730户。资金到期回收率为100%，无逾期借款。实现了互助社壮大、贫困村和谐、贫困户发展的扶贫互助目标。

（一）贫困村扶贫互助资金的南江实践

1、明确职责、优化服务，强化政策的“执行力”

成立分工明析的四级组织，明确职责，优化服务。一是成立贫困村互助资金项目实施工作领导小组。负责政策的制定和贫困村的选择；二是设立互助资金管理办公室。由县扶贫局主管副局长具体负责，互助资金管理股专门负责互助资金政策的执行和对村扶贫互助资金合作社的管理、监督及人员培训；三是村扶贫互助资金合作社选举成立理事会和监事会。负责贷款审批、发放、回收的全程管理和贷款使用等情况的监督。四是按就近原则成立互助资金联保小组。按照就近、自愿的原则，以3-7户组成为一个联保小组，组员民主选举一名组长，负责宣传政策、组织社员借款、监督借款使用、督促还款等。

2、深入宣传，充分发动，增强政策的“渗透力”

一是集中培训互助政策。每年对乡镇分管领导、驻村干部、互助社管理人员进行互助资金政策、运行、监管等的集中培训，全面知晓互助资金的执行政策；二是到村深入宣传发动。县扶贫局组织专业人员深入到村，与村两委一起通过召开村民代表会、群众大会和印发宣传资料等形式宣传“互助资金”政策，使之做到家喻户晓，广泛动员村民入股入社；三是入户广泛调研指导。对入社农户进行户户走访宣传，协助农户选准项目，督促项目实施，确保互助资金安全、有序运行和监管，提高资金使用效益。

3、健全制度，明确要求，增强政策的“强制力”

一是健全竞争比选定村制度。通过竞争申请、比选的方式，把扶贫资金较少、村两委班子强、民风淳朴、产业基础好，村民有发展愿望的村确定为互助资金项目村。二是健全借款制度。对借款对象、借款额度、借款用途、借期、占用费率及使用作具体规定：借款户必须是本村入社村民；借款额度为入社资金的10倍，其中，第一年最高借款额度为3000元；借款用途主要是以种养业为主的生产性项目；还款期限为一年以内；占用费率按借款8.0‰计算，占用费采取利随本清的办法收取，占用费40%用于壮大互助资金，20%用于风险金，40%用于村级管理费。三是健全风险防范制度。严格规定互助资金不出村、不吸储、不分红的“三不”原则；坚持担保制度，贫困户借款，在借款时必须提供联保小组成员共同签字做担保；整借零还制度，即从第三个月起等额还款制度；固定借还款日和报账日制度等。

4、创新机制，严格监管，增强政策“免疫力”

为确保互助资金规范运行，创新四项监管机制：一是扶贫办直接监管机制。实行月报表、季交流制度，互助资金管理股不定期对各村互助资金运行情况和资金账户进行检查；二是日常监管机制。要求监事会对每笔资金的借出和回收参与监管审核；三是实行群众监督机制。要求各村设立互助资金公示栏，对进展情况、运行情况每月公示一次，接受群众监督；四是实行社员大会监管机制。要求理事会每半年要向社员大会汇报一次互助社工作情况，监督保障各项制度的落实和互助资金的健康运行。

（二）南江县实施贫困村互助资金项目的主要经济、社会成效

一是激发了农民的生产积极性。互助资金贫困优先，借款方便、快捷的特点赢得了贫困村农民的普遍欢迎。农民纷纷想办法、谋出路、挖掘潜力，利用所借资金及时发展种植业和养殖业，其中，种植业借款406万元，主要用于金银花、核桃、茶叶、苗圃园种植和管护；养殖业借款1033万元，主要用于增养生猪、黄羊、巴山土鸡。借款户户均增收1175元，人均增收309元，从而大大激发了农民的生产发展积极性。流坝乡四社村民杨方培56岁，残疾无劳动能力，其兄杨方俊为他从互助资金合作社借款3000元，购买了四五只能繁母羊，每年收入3-4千元，不仅使他能自食其力，而且减轻了社会负担。

二是增强了农民的民主意识。互助资金坚持“村有、民管、民借”的管理原则，全体村民定期开会、集体交流、讨论决策，建立财务制度和监督制度，民主选举理事会、监事会成员和联保组长，农民即有选举权，又有被选举权，还有监督权，使大家的积极性得到很好的发挥，民主意识不断增强。

三是推进了贫困村的基层组织建设。在互助资金实施中，村党支部和村两委人员深入农户，宣传政策，帮助贫困户选准产业，指导发展，培训技术，进一步拉近了干部和群众的距离，密切了干群关系，激发了群众的参与热情。互助社民主选举、民主管理和民主理财等新的管理机制的引入，进一步推动了村级基层组织建设的进程，提高了村干部的管理能力和综合素质。

四是促进了贫困村的社会和谐建设。互助资金合作社的成立，强化了全体社员的参与意识和管理监督意识，使他们能够参与到互助社中来，进行监督管理，促进了互助社的健康发展。同时，互助资金是建立在互相信任、互相帮助的基础上的，通过会员间的相互担保、相互帮助，解决困难，发展生产，增进了会员之间的信任和团结，提高了村民的诚信意识，倡导了互帮互助的社会新风，促进了社会和谐。如流坝乡杨槐村的何奎然，43岁，党员，联保小组组长，不仅自己带头发展黄羊产业，还无偿为3家困难户提供种羊，帮助困难户发展致富产业，联系销售渠道。今年上半年，当村民何显寿儿、媳外出务工，老伴生病住院之时，他主动承担起了何显寿家20-30只黄羊的饲养工作长达两个月之久。

五是提高了财政扶贫资金的使用效益。互助资金是财政扶贫资金和社员入社资金共同构成的周转发展资金，坚持“村有、民管、民用”的原则，各级政府和村委会只有监督指导职责，从根本上杜绝了财政资金容易被挤占挪用的现象。同时，贫困户有偿使用互助资金，滚动发展，使扶贫资金的作用得以持续放大，提高了扶贫资金的使用效益。

二、扶贫互助资金合作社发展中面临的主要问题与困难

自我县开始实施扶贫互助资金合作社项目以来，扶贫互助资金对缓解广大入社贫困户发展资金困难、加速脱贫致富起到了积极作用，但也出现了一些问题与困难。

1、贫困农民覆盖面不全。互助资金与其他扶贫项目的宗旨都是扶贫，其目标都是要瞄准贫困人口开展扶持，使贫困人口增收脱贫，提高自我发展能力。但在实践中，一是互助资金项目要求村民入社必须交纳入社互助金，这给本身在经济、知识和见识方面都处于劣势的贫困人口而言，是道不高不矮的门槛；二是没有针对贫困户特殊情况的减、缓、免交互助金的具体照顾政策, 容易使项目份额由一般户或富裕户占有，致使部分贫困人口只能成为项目的看客，不能参与到项目的管理中来，更不能从项目中受益，失去了扶贫的意义和功能。　　 

2、借贷额度难以满足社员需求。一是资金总额小，扶持力度有限。各扶贫互助资金合作社的本金构成主要是中央财政拨款12万，地方配套资金3万，农户入社缴纳的互助金三部分构成，加上在运行过程中地方政府的贴息补助，奖励资金和资金占用费累存，本金最多的不过20-30万元，少的只有10多万元。由于受资金额度的影响,现有资金量小，僧多粥少，入户的社员不能同时都借到款，按20万元的本金，每笔借款5000元计算，一年内最多只能覆盖40户，按每个合作社100户社员计算，年覆盖率仅40%，扶持力度自然不强，至使部分互助社社员对理事会不理解。二是单笔借款额度小，帮助农户扩大生产发展能力弱。项目规定单笔借款限额为5000元，只能满足有小额借款需求的农户，而随着社会经济的发展，农户的借款额度需求增加，现行的借款额度无法满足农户扩大生产发展的借款需求，只能让困难群众脱贫而不能让其致富，不能使农民产生更大的经济效益。

3、互助资金管理亟待加强。一是互助资金项目管理严格，程序复杂，特别是项目的日常监测、业务指导等管理工作压力太大，现有管理力量难以满足项目发展的需要。二是根据要求，项目实行计算机软件管理，而多数合作社管理人员不懂计算机，只会做手工账，数据录入和报送只能请人办理，不仅麻烦，而且容易泄密，耗时耗力，管理效率难以提高。三是报酬较低，管理不到位。一般情况下，扶贫互助资金合作社管理人员中理事长、监事长、会计、出纳要领取一定的报酬，这笔费用只能在资金占用费的60%中开支，少的一年只有几百元，多者也只有一千多元，这些人身处农村，农事繁忙，也要为一家的生计奔波，根本无法全身心投入管理，致使个别合作社帐务不规范、档案不健全、手续不完善。四是业务能力较弱。扶贫互助资金合作社是从事一定金融业务，但所有工作人员都不是专业出身，尽管在业务主管部门的指导下，受过短期业务培训，但在业务处理上还是无法完全适应工作的需要。 

三、促进扶贫互助资金合作社良性发展的对策与建议 

为了确保扶贫互助资金合作社规范运作、健康发展，真正发挥扶贫互助作用，应该突破常规，创新管理。 

1、加大宣传发动力度，扩大贫困农户入社覆盖面。采取多种群众喜闻乐见的形式，深入农户院落、田间地头，广泛宣传扶贫互助资金的政策、目的和意义，运行方式和坚持的原则等，做到家喻户晓，深入老百姓的心中。通过大力宣传，鼓励和吸纳更多贫困村民入社，壮大互助合作社的资金规模，形成更大的受益群体。同时,可以考虑制定一些特殊的照顾政策，采取减、免、缓等措施降低入社门槛，让真正的贫困农户成为社员,与其他群众一起共享扶贫互助资金，从而夯实互助合作社发展的基础。

2、拓展合作社的融资渠道，适当放宽入贷份额。现行扶贫互助资金项目以政府资金为主，农户交纳的互助金为辅，且总量过小，这种资金构成决定了其造血能力的不足，要想使资金周转使用、覆盖整村、滚动发展，规模不断扩大，必须拓展融资渠道，可从以下几方面探索：一是增加政府引导资金额度。各级政府应逐年按比例增加投入，扩大资金盘子，进而扩大扶持范围，逐渐把互助资金延伸到种养大户、农民专业合作社社员，通过这些典型户、示范户带动贫困户脱贫致富。二是放宽入贷资金份额。可在试点的基础上逐步放宽农户交纳的入社互助金份额，本着自愿的原则，适当将原来的100-500元入社互助金放宽到100-1000元，借贷标准由原来的上限5000元放宽到10000元，这样不仅能够满足不同人群的需要，与社会经济的不断发展相适应，而且还能壮大合作社的经济实力。三是逐步引导扶贫互助资金合作社向村级银行发展。可考虑在社员集中需要大额资金而合作社又满足不了社员需求时适当吸取社会存款加以满足，对存储人给予一定的利息。四是政府以奖代补。对利用互助资金产生了很好社会效益和经济效益的合作社，政府可以采取奖励，将奖励资金投入合作社本金，扩大资金积累，服务更多的群众脱贫。五是合理调配互助资金。可探索在乡域范围内合理调配互助资金的使用，大胆的将个别群众积极性不高，管理不好、效益不好的村的资金调配到那些群众积极性高，且效益好的村，以便产生更大的扶贫效益。

3、实现合作社的有机融合，以产业支撑农户脱贫。扶贫互助资金合作社应有效地与农民专业技术合作社实现对接，由扶贫互助资金合作社提供资金，农民专业技术合作社提供项目、技术、资源、销售，按照“一村一品”的原则，采取公司加农户模式，农户以双重身份出现，共同帮助贫困农户发展特色农业，脱贫致富特色产业的发展，贫困农户自身有了造血功能，就能避免贫困农户返贫，天池乡池塘村在这方面做出了有益的探索。

4、加大培训力度，强化监督管理。一是加大对各级管理人员的培训。通过培训使他们全面了解互助资金政策、法规，熟练掌握互助资金的管理方法和技巧，规范运作有限的资金，有效控制项目风险。二是进行专题业务培训。每年把各合作社的管理人员、特别是会计、出纳集中起来，聘请专业财务、金融人员授课讲解，使每个工作人员都能够熟练掌握业务知识和操作技能，胜任本职工作。三是设立专门机构加强组织领导。建议在县扶贫局设立一个专门的管理机构，配备人员编制，乡镇和项目村也建立起常设机构，明确分管领导和经办人员，做到事事有人管，层层有人抓，为互助资金提供强力的人员和技术支撑。四是加强指导服务。县和乡镇要经常开展有针对性地调查研究，及时查找存在的问题和困难，总结和完善互助资金管理的方法，以便及时做好对项目村的指导、协调和监管，提供必要的技术支持和服务。五是加强检查监督。县业务主管部门、资金监督部门、登记管理部门应该经常开展联合检查或者分别抽查，仔细掌握合作社的经营情况，确保工作合法化、规范化、公开化、常态化、程序化，防止和杜绝不良现象发生。 (市人大代表、南江县委组织部副部长、党校常务副校长  吴  芬)